Печать Save as PDF +A A -A
15 августа 2017

Технократические ловушки российских реформ

Почему технократические реформы не дают желаемого эффекта в современной России?

Почему правительственные программы реформ в России, разработанные вполне квалифицированными экспертами, так плохо воплощаются в жизнь? Так, по данным Центра стратегических разработок, утвержденная в 2000 году программа «Стратегия-2010» была реализована на 36%, а пришедшая ей на смену «Стратегия-2020» и того хуже, на 29,5%. Во многом это связано со стремлением российских властей оградить проведение своего политического курса (policy) от воздействия со стороны политической борьбы (politics). При таком подходе реформы экономики и социальной сферы рассматриваются как набор технократических мер, которые осуществляются правительством под патронажем авторитарных политических лидеров, обладающих легитимной монополией на власть и способных оградить реформаторов от воздействия общественного мнения и различных политических сил. По сути, большинство реформ в российской и мировой истории были технократическими – те же Витте и Столыпин в императорской России или «чикагские мальчики» при Пиночете в Чили служили образцами успешных технократов на службе авторитарных режимов. Почему же технократические реформы не дают желаемого эффекта в современной России?

На фоне низкого качества государственного управления в России на передний план выходят проблемы принципал-агентских отношений, масштаб которых возрастает в зависимости от масштаба реформ. Политики не в состоянии оценить ни то, в какой мере замыслы технократов адекватны проблемам страны, ни то, в какой мере воплощение в жизнь этих замыслов позволяет достичь ими же поставленных целей. В лучшем случае информационные сигналы о результатах реформ доходят до них с запозданием (или же преждевременно, если речь идет о реформах, которые рассчитаны на длительную перспективу), в худшем — сопровождаются значительными искажениями, особенно в условиях персоналистских авторитарных режимов, подобных российскому. Отношения между политиками и реформаторами-технократами напоминают в этой связи противоречия между акционерами и менеджерами компаний, чьи интересы и стимулы по определению сильно различаются. Но в отличие от наемных менеджеров компаний, которые не могут свергнуть нанявших их акционеров, высокопоставленные технократы в состоянии не только перейти на сторону политических противников своих нанимателей, но и сами прийти к власти, оттеснив прежних руководителей (подобно Ющенко в Украине или Саакашвили в Грузии). Поэтому политики оказываются перед соблазном предпочесть лояльных, но не всегда эффективных технократов (этот подход в повести Стругацких «Трудно быть богом» был обозначен как «умные не надобны, надобны верные»).

Политикам приходится предпринимать усилия с тем, чтобы «умные» технократы оставались «верными», успешно выполняя свои функции. В силу такого развития событий возможности технократов для проведения в жизнь реформ сужаются как с точки зрения сфер, в которые они оказываются допущены политиками, так и с точки зрения масштабов влияния на реализацию своих же планов. Наиболее «слабым звеном» здесь становится не разработка планов и программ реформ, а воплощение их в жизнь силами государственного аппарата, который лишь в малой мере подконтролен технократам и чаще всего не заинтересован в реформах политического курса, даже независимо от их содержания. Поэтому шансы реформаторов — даже при наличии «свободы рук» для проведения реформ — на адекватную реализацию своих планов оказываются невелики. Им приходится ограничиваться частичными решениями, сужая масштаб и зоны преобразований до отдельных зон, где политики способны создать специальные условия для более успешной реализации планов реформ — так называемые «карманы эффективности».

Но наиболее существенным вызовом для технократических реформ является воздействие на реализацию политического курса со стороны различных групп интересов, действующих как изнутри, так и извне государственного аппарата. Для многочисленных соискателей ренты реформы открывают новые шансы на продвижение своих корыстных интересов, в то время как шансы технократов на успешное создание неформальных (а тем более формальных) коалиций в поддержку начатых ими преобразований заметно ограничены в условиях авторитаризма. Технократы борются с соискателями ренты за влияние на принятие решений политиками, однако подчиненный статус технократов в процессе принятия решений делает их весьма уязвимыми. Реформаторы могут рассчитывать на реализацию своих планов лишь в случае, если их предпочтения совпадут с приоритетами политических лидеров. Их главным ресурсом становится умение на протяжении относительно длительного времени «продавать» лидерам свои рецепты преобразований в привлекательной упаковке. Успех этого предприятия реформаторов неочевиден, и неудивительно, что их предложения рискуют подвергнуться искажениям, выхолащиванию или ревизии.

Страхи режима перед угрозами политической дестабилизации вынуждают лидеров, даже если они настроены на проведение реформ, в лучшем случае концентрировать усилия на узком фронте приоритетных для них преобразований, оставляя на периферии реформы в других сферах. Более того, если приоритеты политических лидеров меняются по тем или иным причинам, реформы могут осуществляться в совершенно ином направлении, чем изначально планировалось. Так, поворот российских властей от целей экономического развития к геополитике после аннексии Крыма в 2014 году оставил российских технократов-реформаторов на запасном пути политического курса, приоритеты которого столь резко изменил глава государства.

Но даже если политические лидеры и сохраняют заинтересованность в реформах, количество их приоритетов не может быть слишком велико просто по определению. Поддержав реформы в двух-трех ключевых направлениях, они вынуждены оставлять иные сферы на периферии своего внимания. Оборотной стороной «истории успеха» налоговой реформы начала 2000-х годов в России, активно поддержанной Путиным, стала неудача ряда других преобразований. Приоритетными же оказываются лишь те проекты, которые могут принести относительно быстрый успех — в ущерб долгосрочным планам, многие из которых остаются лишь на бумаге. Поэтому, даже когда реформаторам-технократам удается получить мандат от политиков на проведение реформ и преодолеть сопротивление соискателей ренты, они оказываются ограничены во времени и в пространстве и ориентированы на то, что их планы преобразований если и могут быть реализованы, то лишь в ограниченном объеме. Реформирование при таком подходе часто проводится в режиме спецопераций и сопровождается многочисленными бюрократическими уловками, неработающими бюрократическими компромиссами и отказами реформаторов от части своих замыслов.

В результате технократы-реформаторы в России оказывались между молотом тех ожиданий успехов преобразований, которые предъявляют им политические лидеры, и наковальней сопротивления их реформам со стороны заинтересованных групп и государственного аппарата. При этом происходила «приватизация выгод и национализация издержек»: в то время как выгоды от преобразований извлекали олигархи и/или связанные с политическими лидерами соискатели ренты, издержки реформ затрагивали общество в целом. Хотя потребности в экономическом и социальном развитии страны поддерживали спрос на присутствие реформаторов в органах управления и обеспечивали предложение ими реформ, масштабы этого спроса с течением времени снижались, в то время как предложение все менее оказывалось востребованным.

Но важным ресурсом технократов в России остается профессиональная экспертиза, особенно в таких тонких сферах, как налоговая политика и банковский сектор, где политические лидеры не могут обойтись без профессионалов. По сути, власти, стремясь избежать кризисов в управлении, нуждаются в «защите от дурака» особенно в таких сферах, как экономика и финансы. Более того, участие технократов в принятии решений не без оснований рассматривается представителями бизнеса как пусть и слабый, но барьер на пути возможной экспроприации их активов со стороны связанных с чиновничеством соискателей ренты и произвольного изменения «правил игры». Таким образом, технократы легитимируют нынешний политико-экономический порядок в стране и тем самым приносят выгоду как политическим лидерам, так и самим себе. Кроме того, политические лидеры могут относительно легко списать на технократов издержки неудач инициируемых ими преобразований. И даже потенциальная замена «умных» технократов «визирей» на «верных», если она и произойдет (представим себе, что условную Набиуллину во главе Центробанка сменит условный Глазьев), означает не пересмотр технократической модели как таковой, а (при худшем развитии событий) лишь снижение качества проводимого политического курса.

Можно ли исправить дефекты технократической модели государственного управления в России? Часто в качестве решений предлагают создание стимулов для повышения эффективности бюрократии посредством конкуренции между агентами, ограничение полномочий тех или иных агентств и перераспределении их функций, и, в конце концов, замену «плохих» чиновников высшего звена на «хороших», реформаторски настроенных и не вороватых. Хотя кадровые перестановки и изменения отдельных «правил игры» в ряде сфер управления могут помочь решению отдельных проблем, но в целом попытки улучшить технократическую модель в условиях низкого качества бюрократии и господства заинтересованных групп соискателей ренты, как правило, ведут к раскручиванию спирали регулирования, к ужесточению ее плотности, к дальнейшему увеличению дискреции контрольно-надзорных и правоохранительных органов и в конечном итоге – к созданию новых препятствий на пути реформ взамен прежних, если не в дополнение к ним. Технократические ловушки государственного управления в России носят прежде всего политический характер (в смысле politics), и поэтому их преодоление едва ли будет возможным при сохранении нынешнего политического режима.

Использование материалов интернет-издания "Intersection" путем их полного воспроизведения разрешается только с разрешения редакции Intersection - intersection@intersectionproject.eu