Печать Save as PDF +A A -A
3 мая 2017

Искусство манипуляции законодательством

Постоянные изменения избирательного законодательства – стабильность для своих

12 апреля Государственная Дума РФ приняла в первом чтении очередные поправки к ФЗ «О выборах президента». Этот закон был принят в 2002 году, и с тех пор изменялся 31 раз – т.е. в среднем поправки вносились два раза в год. Однако такое активное нормотворчество – далеко не исключение и не предел: ФЗ «О политических партиях» от 2001 года на данный момент претерпел 41 поправку, в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с 2002 года было внесено 75 изменений. 

Почему это происходит? И что не так с российскими законодательными органами власти, если даже 75 правок и 15 лет практики не гарантируют того, что закон снова не будет переписан. Ответ на этот вопрос легко найти в литературе о недемократических политических режимах: все, в общем-то, очень даже «так».

Недемократические режимы склоны к частым изменениям законодательства. Происходит это потому, что автократы вынуждены постоянно контролировать, насколько все, в том числе и институты, удовлетворяет потребностям режима. Институты в недемократических режимах не универсальны: появление новой проблемы или изменение внешней ситуации требуют немедленного вмешательства. Для этого процесса даже придумали термин – «institutional gardening». В данном случае поправки – это уже не просто инструмент, позволяющий исправлять ошибки и неточности на более поздних стадиях законотворчества, но и инструмент манипуляции и контроля. Зачастую изменения направлены на то, чтобы сохранить статус-кво: меняются правила игры, но не ее результат. Конечная цель постоянных изменений – «формирование мира таким образом, чтобы победить».

Естественно, что в условиях постоянного изменения правил игрокам тяжело (если вообще возможно) выработать долгосрочные стратегии или хотя бы спланировать свои действия: новые правила воспринимаются как временный компромисс. Если так часто меняющееся законодательство и приводит к стабильности, то только для своих – для тех, кто эти поправки и вносит.  

Выбор манипуляций избирательными институтами достаточно широк: это и манипуляции предложением (или, по терминологии А.Шедлера, манипуляции, регулирующие «пространство акторов», а именно, кто и в каком количестве будет участвовать в выборах), и манипуляции электоральной формулой, позволяющие получать большинство мест в парламенте, не имея большинства голосов, и манипуляции спросом, например, благодаря перенесению даты голосования на сезон отпусков.    

Манипуляции предложением обычно нацелены либо на исключение кандидатов, либо на чрезвычайную фрагментацию. Под мерами исключения подразумеваются механизмы, не допускающие к выборам «недружественных соперников». Говоря о мерах исключения кандидатов, речь скорее идет не о физическом недопущении кандидатов на выборы, а об институциональных манипуляциях, позволяющих выборочно отстранять «недружественных соперников»: примером могут служить нормы избирательного законодательства, допускающие отстранение кандидата при обнаружении малейших неточностей в подписных листах, партийных документах и т.д. В целях фрагментации предложения эффективны манипуляции правилами, которые регулируют процесс выдвижения кандидатов или регистрации политической партии.   

Рассмотрим несколько примеров недавних манипуляций избирательным и партийным законодательством из российской практики.

Выборы 2011 года в Государственную Думу РФ, по мнению некоторых политологов, обладали неким «опрокидывающим» эффектом: режим испытал частичное поражение, потеряв как в голосах, так и в местах, и эти результаты не были «неизбежны или предопределены». В такой ситуации у режима существует три стратегии поведения: 1) проведение реформ, нацеленных на либерализацию и демократизацию (но реализация данной стратегии несет высокий риск падения режима); 2) «закручивание гаек» с целью исключения конкуренции; 3) манипуляции существующими институтами ради стабилизации режима, т.е. срочное изменение правил игры для предотвращения изменения ее результата.    

Сигнал, поданный власти в ходе выборов и протестов, был считан. 22 декабря 2011 года  Дмитрий Медведев анонсировал реформы избирательного законодательства, а именно: упрощение порядка регистрации партий, отмена необходимости сбора подписей для участия в выборах в Государственную Думу и в региональные парламенты, возврат прямых выборов руководителей субъектов РФ, расширение представительства политических партий в избирательных комиссиях и другие. Не все анонсированные реформы были воплощены в реальность, однако часть была реализована.  

Так, в 2012 году путем поправки к ФЗ «О политических партиях» и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» существенно сократили требования к численности членов партии (с 50 000 до 500 членов) и освободили все зарегистрированные партии от необходимости собирать подписи для выдвижения списков или кандидатов.      

Изменения были опробованы на региональных выборах 2013 и 2014 годов, но уже в 2014 году была принята очередная поправка, откорректировавшая негативные для режима последствия изменений 2012 года. Решение не изменять партийное законодательство, но изменить норму избирательного законодательства, вернув сбор подписей для выдвижения, было чрезвычайно эффективным: путем институциональной манипуляции электоральной системой режим повлиял и на партийную систему тоже. Возврат одной нормы почти полностью нивелировал все положительные эффекты изменений, внесенных в ФЗ «О политических партиях» в 2012 году.

Такие же изменения происходили, например, с порогом явки. В 2006 году порог явки отменили. Отсутствие порога явки означает, что выборы считаются состоявшимися вне зависимости от того, какой процент населения принял в них участие. С тех пор в Думу неоднократно вносились законопроекты о возращении порога явки, звучали такие призывы и из уст исполнительной власти.

Избирательный барьер также неоднократно становился объектом манипуляций. В 2007 году барьер был повышен с 5 % до 7 % (что в сравнении с мировой практикой является достаточно высоким барьером). К выборам 2011 года был введен поощрительный приз в виде 1-2 мандатов для партий, набравших от 5 до 7%. За два месяца до выборов в ГД в 2011 году были приняты поправки о возвращении барьера на уровень 5%, но почему-то только с 2013 года. Одна этой версии закона не пришлось воплотиться в реальность, т.к. в 2014 году была принята новая поправка. 

Заигрывания с графой «Против всех» – отдельная история. За отмену и за возвращение графы используются приблизительно одни и те же аргументы, причем иногда из уст одного и того же политика. О том, что изменения принимаются исключительно для удовлетворения интересов власти, а не населения, свидетельствует, например, призыв спикера Совета Федерации Валентины Матвиенко, прозвучавший в 2013 году: «Давайте подумаем о возвращении графы “против всех”, поскольку этого требуют современные политические реалии, и прошедшие выборы показали, что мы живем в новых политических реалиях». Напомню, что на выборах 2011 года благодаря протестным голосам некоторым парламентским партиям удалось добиться паритета с «Единой Россией», что явно не устраивало партию власти.

Все это свидетельствует о том, что новые готовящиеся изменения не стоит рассматривать как долгосрочную стратегию. Одно из запланированных изменений – запрет забраковки подписей для выдвижения из-за незначительных недочетов – напрямую связан с корректировками избирательного и партийного законодательства 2012 и 2014 годов, которые были рассмотрены выше. Почему такую поправку инициировали только сейчас, накануне президентских выборов, а не накануне парламентских выборов 2016 года, несмотря на то, что еще в 2014 году Конституционный суд постановил, что такие действия избирательных комиссий являются незаконными? Объяснение лежит в природе институционального дизайна в недемократических режимах: либерализация допускается только тогда, когда режим не видит непосредственной угрозы существующему статус-кво.  Поэтому, даже если запланированные изменения (часть из которых предполагает некоторую либерализацию процесса регистрации кандидатов и наблюдения на избирательных участках) вступят в силу, далеко не факт, что они останутся в таком же виде до следующих парламентских выборов.  

Использование материалов интернет-издания "Intersection" путем их полного воспроизведения разрешается только с разрешения редакции Intersection - intersection@intersection.eu