Печать Save as PDF +A A -A
13 февраля 2017

Бюджетные пробоины

Зачем российским регионам деньги?

В конце декабря прошлого года президент Татарстана Рустам Минниханов сделал заявление перед парламентом республики, в котором обвинил федеральный центр в выкачивании денег из регионов, обладающих наиболее успешными экономическими ресурсами, а также в несправедливом перераспределении денег в пользу многочисленных региональных аутсайдеров. Подобная практика федерального центра не только не является секретом (на несколько регионов-доноров приходится около 75-77 реципиентов, чьи бюджеты находятся в стабильном дефиците), но и не выглядит для большей части страны порочной. Примерно две трети регионов находятся под сильной долговой нагрузкой и, одновременно с этим, в условиях бюджетного дефицита.

В аналогичном сегодняшнему кризисе 2008-2009 года федеральный центр имел куда более значительные финансовые ресурсы и активно покрывал денежные дефициты дотационных регионов с помощью разного рода субсидий, а потому не было видно ни падения доходов населения, ни проблем в социальном обеспечении. Нынешний кризис не может похвастаться сопоставимым объемом федеральной финансовой подушки безопасности и серьезно урезает региональные доходы в реальном выражении. На этом фоне заявление сравнительно благополучного Татарстана выглядит как пир во время чумы – несправедливо и в каком-то смысле жестоко по отношению к куда менее ресурсным соседям.

С другой стороны, заявление главы республики высветило проблему отношений региональных бюджетов с федеральным центром. Российская система подразумевает глубоко перераспределительную политику. На практике это означает, что большая часть доходов регионов в виде налоговой базы передается центральным властям, а в ведении регионов остается не больше 40%. Затем федеральный центр распределяет деньги между всеми регионами по установленной формуле. Цель подобного перераспределения – выровнять экономическое благосостояние тех территорий, которые не являются прибыльными, с более успешными соседями.

Эта стратегия не нова и называется стратегией выравнивания. Она является противоположностью альтернативного механизма, согласно которому основные ресурсы вкладываются в наиболее экономически прибыльные территории. Апологетами такого подхода являются многие исследователи процессов перераспределения полномочий в федерациях. Передача бюджетов на нижний уровень обусловлена рыночными законами: выигрывают наиболее развитые территории, а у наименее развитых появляется стимул активно развивать собственные точки экономического роста без надежды на помощь сверху.

В классических демократических федерациях такой подход доминирует. Вопрос бюджетной децентрализации в том виде, в котором его поставил Минниханов, для США, Канады или Индии уже достаточно давно не актуален – у регионов всегда есть большой объем собственных средств, в первую очередь собственная налоговая база. Однако на повестку в этих странах выходит иная проблема – соотношение налоговой прибыли регионов и объема перечислений из федерального центра в виде займов и грантов. Избалованные бюджетными потоками (как собственными, так и федеральными) регионы перестают отвечать экономическим требованиям эффективности и тратят деньги не самым рациональным способом. С другой стороны, при сокращении числа собственных налогов и большем объеме перечислений из федерального бюджета в виде грантов и займов регионы начинают играть по правилам центра. С точки зрения экономики, это не так уж и плохо: территории стремятся в лучшем виде реализовать политику федерального центра, чтобы получить большие суммы грантов.

В России существует некоторое подобие таких правил игры: регионы могут получать займы от федерального центра, однако сам механизм передачи денег выстроен совсем иным образом. Регионы берут федеральные займы, чтобы помочь региональному бюджету, но отдавать эти долги многие из них не собираются или просто не готовы, а сами причины передачи денег крайне непрозрачны и во многом построены на неформальных договоренностях. Другими словами, нет никакого экономического соревнования между регионами за федеральные деньги – в ручном режиме затыкаются пробоины в тех экономических и политических условиях, которые по каким-то политическим соображениям кажутся наиболее приоритетными для центра.

Почему Россия вынуждена играть по таким правилам? Прежде всего, существует политический режим, который оказывает важнейшее влияние на существующие правила. Для соревновательного федерализма, в котором экономические законы работают в том или ином виде, необходима система, признающая наличие множества политических игроков. Проще говоря, губернаторы и мэры – это полноценные политики, с которыми нужно иметь дело, к мнению которых необходимо прислушиваться. Это автоматически не означает, что федеральный центр становится «слабым»: современные демократические федерации предлагают разную степень свободы регионам – от очень маленькой, наподобие австрийской модели, до практически полной вроде бельгийской. Тем не менее, в обоих случаях у регионов есть право голоса, а у федерального центра – обязанность эти голоса слушать и каким-то образом с ними считаться. Логично, что такой подход принципиально противоречит политической системе, в которой политик один, а остальные выполняют роли чиновников, управленцев-ставленников или козлов отпущения.

Однако дело не только в том, что политическая и бюджетная свобода регионов является прямой угрозой авторитарному режиму, но и в отсутствии прозрачных механизмов такой системы. Все переговоры и решения происходят кулуарно, а соблюдение формальных правил не является элементом системы. Другими словами, российская федеративная система работает исключительно в ручном режиме. Этому, однако, есть и рациональное объяснение: «проблемные» регионы, работать с которыми по общим правилам представляется рискованной стратегией. В первую очередь речь, конечно, о Чечне, однако Татарстан входит в эту же группу риска, хоть и по другим причинам. Децентрализация для Чечни означает перекрытие финансовых потоков, без которых она станет обычным бедным регионом. По формальным, прозрачным механизмам невозможно объяснить, почему этот регион должен получать самые существенные «призы» от федерального центра, хотя интуитивно это понятно. С Татарстаном же есть опасность в широком мобилизационном ресурсе, который этот регион может себе позволить. В 1990-е годы республика показала себя бунтарем-зачинщиком, отказавшись играть по общим правилам как благодаря хорошей ресурсной обеспеченности, так и в силу этнической мобилизации. Получив такой урок два десятилетия назад федеральный центр сделал по-своему правильные выводы.

Именно из-за жесткой централизации, регионов, способных на открытую критику федерального центра, так немного. Заявления, аналогичные недовольству Татарстана, сделал и глава Чечни Рамзан Кадыров, сообщив, что сокращение дотаций его республике подрывает социальное развитие региона. Очевидно, что с серьезными экономическими проблемами столкнулись практически все регионы, однако публичной критики федерального бюджетирования не продемонстрировал никто, кроме самых политически «опасных» субнациональных единиц. Тем не менее, заявления Татарстана и Чечни – важные индикаторы того, в каком нестабильном положении находится текущая система федеративных отношений в России. С одной стороны, экономические механизмы бюджетного контроля регионов помогают справляться с возможными политическими вызовами на местах, а с другой – в условиях дефицита бюджета старые проблемы первыми выходят в свет.

Вопрос в том, как долго такая система может продержаться в условиях экономического спада и может ли она работать эффективнее без угрозы целостности страны. В какой-то момент статус-кво придется пересматривать по политическим или экономическим причинам – не это главное, важнее неустойчивость и неэффективность этой системы, она глубоко завязана на «ручных» решениях и наличии ресурсов, которые имеют склонность заканчиваться. Россия могла бы позаимствовать опыт других федераций в вопросе соревнования регионов. Политика предоставления грантов и займов регионам, успешным в реализации политических стратегий федерального центра, убивает двух зайцев: с одной стороны, федеральное правительство продолжает диктовать правила, но вместо кнута предлагает пряники, в которых многие регионы остро нуждаются. С другой – перераспределительная политика остается, только цели обозначаются четче. Но к пересмотру статус-кво можно будет прийти только через широкий общественный резонанс, потому что резонанс элитный на сегодняшний день совершенно обескровлен. И затихший Рустам Минниханов – очередной тому пример.  

Использование материалов интернет-издания "Intersection" путем их полного воспроизведения разрешается только с разрешения редакции Intersection - intersection@intersectionproject.eu